中共中央政治局 11 月 26 日举行第十次集体学习，此次学习的主题非同寻常：中国历史上的吏治。

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政策执行力已成改革瓶颈

在改革开放历史上，如何解决官员的积极性一直是很大的挑战。总体上讲，官员积极性很容易在两个极端之间摇摆：过去是对官员过度激励，招商引资、地方政府“公司化”、GDP 锦标赛，官员积极性空前高涨，但这也导致基层权力失控、腐败失序；十八大以来对反腐风暴与八项规定，又导致官员战战兢兢、谨小慎微，“不作为”成为上上策。“不作为”虽说比“乱作为”要好，但官员大面积不作为所带来的“负面效应”也不能轻视。

当前，官员的消极作为主要体现在三方面：

1、不作为

主要体现在以会议贯彻会议，以文件传达文件，形式主义至上。2018 年 9 月底中纪委发布《关于集中整治形式主义官僚主义的工作意见》，明确点明：

比如，对中央精神只做面上轰轰烈烈的传达，口号式、机械式的传达，不加消化、囫囵吞枣的传达，上下一般粗的传达；在工作中空喊口号，表态多调门高、行动少落实差，热衷于作秀造势；单纯以会议贯彻会议、以文件落实文件，做表面文章、过度留痕，缺乏实际行动和具体措施。

2、“一刀切”的懒政

习近平总书记在民企座谈会上严厉批评了各种懒政：

有些部门和地方对党和国家鼓励、支持、引导民营企业发展的大政方针认识不到位，工作中存在不应该有的政策偏差，在平等保护产权、平等参与市场竞争、平等使用生产要素等方面还有很大差距。有些政策制定过程中前期调研不够，没有充分听取企业意见，对政策实际影响考虑不周，没有给企业留出必要的适应调整期。有些政策相互不协调，政策效应同向叠加，或者是工作方式简单，导致一些初衷是好的政策产生了相反的作用。比如，在防范化解金融风险过程中，有的金融机构对民营企业惜贷不敢贷甚至直接抽贷断贷，造成企业流动性困难甚至停业；在“营改增”过程中，没有充分考虑规范征管给一些要求抵扣的小微企业带来的税负增加；在完善社保缴费征收过程中，没有充分考虑征管机制变化过程中企业的适应程度和带来的预期紧缩效应。

3、“越左越安全”的“高级黑”

习近平总书记明确回击：

一段时间以来，社会上有的人发表了一些否定、怀疑民营经济的言论。比如，有的人提出所谓“民营经济离场论”，说民营经济已经完成使命，要退出历史舞台；有的人提出所谓“新公私合营论”，把现在的混合所有制改革曲解为新一轮“公私合营”；有的人说加强企业党建和工会工作是要对民营企业进行控制，等等。这些说法是完全错误的，不符合党的大政方针。

一些别有用心的人屡屡炮制“左的奇葩言论”，根本原因还是“越左越安全”的心态作祟。这一点甚至蔓延到了金融 机构。刘鹤副总理批评说：

有些机构的业务人员认为，给国有企业提供贷款是安全的，但给民营企业贷款政治上有风险，宁可不作为，也不犯政治错误。这种认识和做法是完全错误的。

2

历史殷鉴：官员的激励难题

从历史上看，中国有三次重大的变法努力：秦国商鞅变法、宋朝王安石变法、明朝张居正变法。

商鞅变法取得成功，关键就是解决了“改革的激励机制”问题，为了取信于官甚至不惜惩罚太子（也因此埋下了杀身之祸）。1912 年高中时代的毛泽东就写下了《商鞅徙木立信论》：

• 法令者，代谋幸福之具也。法令而善，其幸福吾民也必多，吾民方恐其不布此法令，或布而恐其不生效力，必竭全力以保障之，维持之，务使达到完善之目的而止。政府国民互相倚系，安有不信之理？法令而不善，则不惟无幸福之可言，且有危害之足惧，吾民又必竭全力以阻止此法令。

• 商鞅之法良法也。今试一披吾国四千余年之纪载，而求其利国福民伟大之政治家，商鞅不首屈一指乎？变法之令出，其法惩奸宄以保人民之权利，务耕织以增进国民之富力，尚军功以树国威，孥贫怠以绝消耗。此诚我国从来未有之大政策，民何惮而不信？乃必徙木以立信者，吾于是知执政者之具费苦心也，吾于是知吾国国民之愚也，吾于是知数千年来民智黑闇、国几蹈于沦亡之惨境有由来也。

相反，王安石、张居正虽然都是千古一臣，却因为不能正视和搞定官员的激励问题，导致改革或无疾而终，或一夜回到解放前。

当然，王安石、张居正面对的“既得利益阻力”要远远大于商鞅，但这是政治家必须面对的现实。王安石、张居正变法的核心就是要打击地主官僚集团利益，把蛋糕向朝廷和民众倾斜，如此一来，整个官僚集团就被推到了改革的对立面。

王安石虽然得到了皇帝宋神宗的鼎力支持，却遭遇以苏东坡、司马光为代表的满朝文武抵制。就改革成败而言，官员的支持至关重要，因为无论改革方案的制定还是改革的执行过程，无不仰赖官员的真心配合。如果官员都是阳奉阴违，结果可想而知。

这些新法的初衷都是为了改善农民的境况。例如：青苗法旨在青黄不接之时，官府贷谷于民，立息以偿；市易法的目的是官府收购农民手中滞销货物，平抑物价。但结果呢？旨在减轻民众负担的改革措施，却成了官员借机敛钱的工具：1）免役法出台后，连担水、理发、茶贩之类的小买卖，不交免役钱都不许经营；2）保甲法推行时，出现了供养军队的高额赋税与被抽去当兵的双重威胁；3）虽然朝廷屡次禁止官吏向百姓强行推销青苗钱，但为了政绩，各级官吏“故不问民之贫富，各随户等抑配与之”。

朝廷规定取息 2 分，“而施行之际则不然也”，许多地方明令取息 3 分，成了官方高利贷。向官府贷款，要经历申请、审批、还贷等环节。道道手续，都成了官员们捞取“好处费”的关卡。苏东坡说：

又官吏无状，于给散之际，必令酒务设鼓乐倡优或关扑卖酒牌，农民至有徒手而归者。但每散青苗，即酒课暴涨，此臣所亲见。

官员们为何和王安石乃至皇帝过不去？利益使然。

宋神宗与近臣讨论免役法的好处时说：

变更法制，士大夫们确实不高兴，然而对百姓有什么不方便的呢？

宰相文彦博直白地说：

皇上是与士大夫们共同治理天下，不是与百姓共同治理天下。

苏东坡说的更直白：

士大夫放下亲人到远方做官，在出力之余，也应当得到欢乐，这是人之常情。如果像厨子那样可怜，恐怕不是太平盛世应当看到的。

面对变法的“走形和变形”，王安石仰天悲叹：

变法如果由可靠的人去推行，就可能取得很好的效果；如果推行的人有问题，也许会带来很糟糕的效果。

王安石埋冤官员“不可靠”，而没有认识到这是“激励不兼容”的必然结局。

王安石变法失败，但本人还总算得以善终。能力比王安石更强的张居正的下场更加悲催。张居正手腕了得，官员莫不畏惧，就连万历皇帝也对其忌惮三分。依靠“强压”，张居正变法一度取得不错的效果：张居正首先借助“京察”整顿吏治，加强中央集权制，创制了“考成法”，严格考察各级官吏贯彻朝廷诏旨情况，要求定期向内阁报告地方政事，提高内阁实权，罢免因循守旧、反对变革的顽固派官吏，选用并提拔支持变法的新生力量。

张居正的努力一度取得了不错的效果：明政府的财政收入有了显著的增加，社会经济有所恢复和发展，国库积银达六七百万两之多，储备的粮食多达 1300 多万石，足够支用十年。比起嘉靖年间国库存粮不够一年用的情况，是很大的进步。

但是改革不仅触动了官僚集团的利益，也得罪了心胸狭隘的皇帝本人。1582 年张居正积劳成疾病死，反对派立即反攻倒算。结果，很多变法被撤销，张居正被抄家，长子被逼自杀，其他家属也惨遭迫害流放。张居正的力挽狂澜最终只是明朝的一次回光返照。

3

激励不兼容

对于改革之难，早有预料。李克强曾言：

触动利益比触及灵魂还要难。

央行原副行长吴晓灵曾言：

过去共产党员可以为了共和国的成立抛头颅、洒热血，今天的共产党员站在自己的部门利益上，不过就是牺牲一点自己的福利和权力，但是我们没有生命之忧、没有衣食之忧，在这样的情况下我们如果不能够把全民的利益放在第一位，突破部门的利益，我们愧对为中华民族崛起而牺牲的先烈！

官员之所以出现“不作为”，用经济学的术语来解释叫做“激励不兼容”。先听一个故事：

• 有个名叫乔斯的墨西哥亡命之徒，在美国抢劫了一家银行，然后带着一大袋子钱逃回老家。美国警察不惜越过国界，抓住了乔斯。可乔斯被捕的时候，连个硬币都搜不出来，肯定把钱藏在什么地方了。乔斯只懂西班牙语，而警察只会说英语，于是在审问时他们找了个当地人当临时翻译。警察们拔出枪对准乔斯的脑袋，对翻译说：“告诉他，如果他不说出来，马上打死他！”翻译不敢怠慢，立即告诉乔斯：“警察说，如果你不说，他们就打死你。看着眼前黑洞洞的枪口，乔斯对翻译说：”告诉警察，我把钱藏在河边的桥上了。”翻译回头对警察们说：“乔斯说，打死他也不说。”接下来不用问，翻译一定是骑上快马直奔藏宝地点发财去了。

这个笑话告诉我们，每个人都会以自己的利益最大化来指导自己的行为，当你委托别人为你做一件事的时候，如果他的利益与你的不一致，那就别指望能如你所愿。这种现象在经济学上被称为“激励不相容”，是威廉·维克里和詹姆斯·米尔利斯（张维迎的博士导师）共同提出的，二人因此获得了 1996 年度的诺贝尔经济学奖。

▲张维迎与他的导师诺奖得主米尔利斯

不难理解，很多改革措施走形或变形都源于“激励不兼容”：

• 简政放权，无疑是断了官员的财路，官员势必阳奉阴违、躲猫猫；

• 国有银行热衷于给国企放贷，是因为万一坏账了也没有政治风险；

• 地方政府之所以对设立民企帮扶基金一呼百应，因为这可以扩大官员的权力和资源支配权；

• 官员往往喜欢见效快的“运动式执法”而对见效慢点改革敬而远之，是因为马上可以看到政绩。

……

理解了这一点，就不难明白为何“好经总是被念歪”、“上有政策、下有对策”。

《人民日报》曾经有篇文章指出：

有位县级领导干部，思想解放、敢闯敢干，一身正气、敢于碰硬，但因为工作中有些失误，每逢提拔推荐时都有不少反对票，最终被安排到一个“近乎养老”的部门打发时光。而另一位干部，本职工作不管不问，见人嘻嘻哈哈极尽客套，结果推荐时“票数很高”，很快得到提拔重用。

这非常生动地说明，官员都是理性的，趋利避害是人的动物本能。

4

如何化解改革中的“激励不兼容”？

笔者认为，能否搞定官僚集团的阻力，是决定改革成败的最关键环节。

我们应该认识到：官员也是人，也像企业员工一样需要被激励。制定任何政策措施都应该问一句：官员会有积极性去落实吗？正视问题是解决问题的前提。

从管理学角度看，一项激励是否有效取决于：1）考核目标是否明确、可衡量；2）对于完成目标的人能否给予足够的奖励（提高作为的收益）；3）对于未完成目标的人能否进行相应的惩罚（提高不作为的代价）。

责备或抱怨官员不作为是没有意义的，关键是要对官场的“激励机制”做出实质性改变。笔者建议：

• 解放思想：借鉴新加坡等国高薪养廉的经验，正视官员合理的利益诉求。黄仁宇中《万历十五年》指出：“以道德代替法治，是两千年来一切问题的症结所在”。我们不能再把官员视为“不食烟火”的道德模范，而是要“开前门、堵后门”，给官员合理的经济激励，让官员无须腐败就能过上体面的生活，从“不敢腐”到“不想腐”。

• 要实现“高薪养廉”，一要精简机构和人员。中财办原副主任杨伟民就建议把五级政府改为三级政府，且大幅度精简地方政府机构设置。二要对被裁减的官员给予合理的物质补偿，换取他们对改革的支持，从而把改革从“零和博弈”向“帕累托改进”转化。假如改革能产生 10 万亿的红利，我们拿出 2 万亿补偿官员，社会依然会有 8 万亿的净收益，何乐不为呢？根据麦肯锡的估计，如果中国摆脱依靠投资拉动的增长，拥抱生产率改革，到 2030 年其经济规模可能多出 5.6 万亿美元。实现这一红利的前提是改革。如果不给利益受损的官员合理补偿，官员抵制改革，最终社会受损、改革泡汤，无异于是不明智的集体自杀。

• 要明确官员的考核激励机制。中央提出重用“改革促进派”，在实践中如何体现？如何让不作为的官员被惩罚、让改革能人得到提拔和重用？这既需要明确的考核指标，更需要实际的案例取信于官。

• 严惩“不作为”与“高级黑“。1998 年 3 月朱镕基主持召开国务院第一次全体会议时说的极为深刻：

要恪尽职守，敢于说真话。如果本届政府都是“好好先生”，我们就对不起人民。要做“恶人”，不要说“我们现在这个社会已经变成庸人的社会，都不想得罪人，我不同流合污就行了”，这样想是不行的。我们都要变成这样的人，不仅敢于得罪像我们这样的领导，还要敢于得罪下面的人。不然，国家纪纲是树立不起来的。

• 要为官员作为提供宽松的大环境。90 年代之所以能掀起改革的热潮，一个重要原因是邓小平提出“三个有利于”、“要警惕右但主要是防止左”，极大解除了官员的思想包袱，让改革者不再瞻前顾后，改革之能臣如雨后春笋般涌现。