古新世末期，印度次大陆与欧亚板块相撞，逐渐形成了兴都库什山脉，同时将印度次大陆与欧亚文明紧密地联系在一起。

公元前1500年，雅利安人通过兴都库什山脉的山口入侵了南亚次大陆，并在当地设立了种姓制度，高大白皙的雅利安人成了高种姓，而矮小黑瘦的印度本土达罗毗荼人成了低种姓，那些不服从这套系统的异见分子，成了贱民。

这套种姓制度将下位者的服从视为美德，将抗争视为罪恶。

从此之后，马其顿、莫卧儿等帝国纷纷从兴都库什山脉山口南下，每隔几百年就给当地带来征服与杀戮。当新的统治者到来之后，他们没有摧毁种姓制度，反而强化了它。

在历史的一次次征服与毁灭中，这套奴役思想，逐渐渗透进了印度的内核。

1947年，独立的钟声敲响，英国人强加在印度人身上的枷锁，被历史的洪流所冲垮。印度宪法宣布种姓制度从印度法律上废除，每一个印度人享有平等的权利。

然而，头上的辫子易剪，心中的辫子难除。种姓制度不但没有被废除，还与印度官僚体系产生了奇妙的融合，并最终影响了整个行政系统。

壹 公务员系统种姓化

在印度独立数十年后的一个下午，年轻的人力车夫的儿子戈文德贾斯瓦尔受邀来到富商朋友家游玩，儿童之间纯粹的友谊往往具备超越阶级的力量，当他们还沉浸在愉快的游戏中时，富商父亲回来了。这位精明的商人只一眼就看穿了戈文德贾斯瓦尔的贫困，随后询问了他的种姓。

得到答案的富商父亲勃然大怒，他告诉自己的儿子，不要再让这个低种姓的人来到我们家。那一天，戈文德贾斯瓦尔的童年走向了终结，他看见了成人世界的残酷。此后他致力于寻找改变自己命运的途径，直到一位老者告诉他，在印度，人们嫌贫爱富，如果你不能改变你自己以及你的家庭，你的一生都会被别人嫌弃，如果你想要被人尊重，就去参加IAS考试，成为全印公务员的一员。

2006年，戈文德贾斯瓦尔通过IAS考试。

如果不了解印度公务员制度，你就无法理解这个故事是多么励志。戈文德贾斯瓦尔参与的IAS考试全称是全印公务员制度，被称为全球最难的国考。其每年只招募700人，却有100万名考生参与角逐。

印度所有县以上领导岗位几乎都由IAS公务员担任，但凡考上IAS公务员，起步就是地区专员（等同我国副处），退休必到联合秘书（等同我国正厅）。印度政府2022年的数据显示，全印范围内，IAS公务员仅有6785人。前文提到的戈文德贾斯瓦尔，今年开始担任印度教育部高等教育厅联合秘书，成为正厅级干部。

毫不避讳地说，IAS公务员制度，其起点之高，晋升之快，哪怕你翻遍全球文官系统，都找不到第二例。一旦考上，那就是爽文小说般的逆袭。什么乡长，局长，科长，在IAS胜选者面前，都得站起来喝酒。在正常情况下，任何国家的行政系统，都讲究自下而上逐级提拔，而在印度，却出现了IAS这种直接一步登天的考试程序，其根源在哪里呢？

IAS公务员系统，源于大英帝国ICS帝国公务员制度，是英国为了控制殖民地，而招募高级文官的考试培训程序。简单来讲，这套人事系统的核心不是招募公务员，而是招募统治者。

从1863年开始，英国允许印度人参加ICS公务员考试，第一位被录取的印度人，叫萨廷德拉纳特·泰戈尔。他是著名诗人，罗宾德拉纳特·泰戈尔的叔叔。从这里开始，这门考试就具备了一定的种姓色彩，虽然ICS公务员考试不对候选人的种姓进行限制，但参与考试的绝大多数候选人都是有着丰厚家底的高种姓商人或者地主豪强，因为考试地点在伦敦，一般人根本没办法去参考。

哪怕今天，印度IAS公务员考试在全印设立考点，但能够考上的大部分都是有家底的考生，毕竟考试培训、教材购买，都是一笔不菲的开支，再加上一些考生长达十年的脱产备考，一般的家庭还真顶不住。上文提到了的励志典范人力车夫之子戈文德贾斯瓦尔，其实他爸有20多台人力车，为了支持他考试，前前后后卖掉了一半的家底才将其托举到这个高度。

故事来到这里，肯定会有人问，通过IAS考试的低种姓会被高种姓歧视吗？答案是否定的，印度人的姓，往往与职业相关，所以很多人可以简单地通过姓来推断对方的种姓。而那些通过IAS公务员的候选人，都会在姓前面加上IAS三个字母，由此表明自己来自一个新的种姓阶层。换句话来讲，那些通过考试的人，他们就不再是贱民、吠舍和首陀罗，他们成为了IAS。印度公务员考试没有改变种姓制度，而是缔造了新的种姓。

一些低种姓的学生，通过IAS考试，成功逆天改命，不但迎娶了高种姓白富美，还能收取巨额嫁妆。根据2023年的统计，IAS公务员结婚，平均会收取女方嫁妆1100万卢比（折合人民币100万）。最高的一位，收了一亿卢比的嫁妆（折合人民币800多万）。

这就是印度种姓制度的灵活之处。他们总会将统治者接纳其中，成为整个系统最大的受益者。从法律层面来讲，印度没有种姓，但当无数印度公务员将IAS放在自己姓名前面时，哪怕高种姓富商看见这三个字，也会恭敬地双手合十，向对方表达敬意。这意味着，种姓已经嵌入了印度的骨子里。

这些拥有权力的统治阶层，就成了种姓制度的支持者，并维持着这套系统的运转。这就是种姓制度的可怕之处。

在历史上的种姓制度中，高种姓被视为纯洁的象征，低种姓被认为是不洁的，需要在饮食、住宿乃至个人卫生方面进行严格区分，以确保高种姓不被污染。同样的逻辑，也被应用在了印度公务员系统的细节之中。

2009年，世界银行首席经济学家的考希克·巴苏（Kaushik Basu）离开美国，接受了时任印度总理辛格的邀请，加入印度政府，担任首席经济学家。在财政部工作期间，他发现其工作的楼层有一间厕所，仅供印度财政部三位大臣使用（财务大臣、税收大臣和支出大臣）。

考希克·巴苏通过无数次会谈与斗争，终于让大家意识到，首席经济学家与三位大臣属于同等地位。在认识到这个问题的第二天，工作人员就在这间卫生间中增加了一条擦手巾，上面刺绣着首席经济学家字样，与另外三条绣着财务大臣、税收大臣和支出大臣字样的毛巾，放在一起。

这就是印度这个世界最大的民主国家背后，无法逾越的等级枷锁。印度宪法中所有关于人格平等的文字，在这一条绣着职位的擦手巾面前，是那么的苍白无力。当殖民程序与印度本身的糟粕文化相结合，程序改变了文化，文化侵染了程序。

贰 官僚集权化

在印度，公务员是通过考试选拔的；而政客，也就是总理、部长、邦长这些职位，都是通过人民选举产生的。许多政客在当选之前，从来没有参与过任何行政工作，所以这些人一旦当选，就必须依赖种姓化的公务员系统，推进工作。

虽然我们一直在提及印度公务员制度存在种姓化的问题，但鉴于印度公务员考试严格的筛选程序，能够通过考试的人，往往还是有着极强的专业性和极高的智商。以至于在很长一段时间内，印度国内行政系统是由印度公务员系统所主导的。

1967年，印度商务部部长迪内什·辛格在宣布新的进出口政策后，召开记者会。在会议中一位记者询问部长，新的进出口政策会给印度带来什么样的变化，正当迪内什·辛格准备开口时，商务部首席秘书KB Lal（IAS公务员）直接夺过话筒，告诉部长迪内什·辛格：这个问题对于你来讲太复杂了，还是让我来解答吧。

这里并不是KB Lal（IAS公务员）过于自负，而是很多印度政客，真的难当大用。公务员长期在行政系统任职，他们熟悉具体事务，而且需要为未来做考量。而很多政客仅仅任期几年，很多人之前甚至从未有过行政经历。

70 年代末，印度人民党政府第一次执政北方邦时，其大多数厅长都缺乏执政经验，其中一位刚刚当选的行政厅长热衷于市政改革，上任伊始就要求公务员系统拿出一份具体的建议书，当时负责此事务的部门秘书非常上道，准备了一份长达十页的说明介绍背景，讨论各种替代方案的利弊，并列出大约十五个行动要点，将其发送给厅长批准。三小时后，文件就回来了，厅长用印地语含糊地写道：“我不同意。”

部门秘书垂头丧气地走进厅长办公室，表示他为这些建议付出了很多努力，你不能如此轻率地处理它。厅长对部门秘书的抗议感到惊讶，他告诉部门秘书，你应该早点告诉我你为此做了多少努力，随后该厅长拿起文件把“不”字划掉，变成了我同意，并要求公务员按此执行。当场就把部门秘书给看傻了，当天晚上，该部门秘书找到邦首席秘书，要求调换到其他部门，他无法接受自己与这种蠢货一起工作。

此事由印度联邦政府前首席秘书T.S.R.Subramanian写出，他同时表示：在1962年通过IAS考试后，长达几十年的职业生涯中，在印度见过的这种水平的官员，比比皆是。简而言之，印度政客人菜瘾大，全靠我们忠诚的公务员，艰难地维修着南亚次大陆这片土地的治理。

但是，在尼赫鲁等印度政治家的自传中，情况又截然不同。印度政治家经常写道：印度公务员系统圈子文化严重，政客对于整个公务员的系统完全不了解，各部门的公务员在完成本部门任务时非常高效，一旦出现跨部门行动，就变得极为缓慢互相推诿。政客的意志无法被公务员系统完全执行。这也是印度发展缓慢的重要原因，公务员系统与政客存在严重制约，双方并不能高效配合。

而一切，在上世纪70年代，这一切都被改变了。尼赫鲁的女儿——英迪拉·甘地当选印度总理，随后爆发了1971年第三次印巴战争。在战争中，英迪拉·甘地集中权力处理各种事宜。战后，其设立的总理办公室被保留了下来，成了一个超级机构。

印度总理办公室，有点类似于清朝的军机处，由专业人士组成，并向各个部门派遣监军，以监督印度各个部门执行总理决议的情况。随后，印度地方也开始效仿中央，设立了邦首席部长办公室。变相将权力集中在了总理和首席部长身上，形成了事实上的独裁治理。

这个过程，就是印度政客逐渐驯服公务员系统的过程中，印度行政系统的主导权，开始从公务员向政客转变。

到了今天，印度总理办公室这种机构，已经拥有了推翻其他部门决议、并向所有人发出指示的权力，而且这些指示常常是口头形式发出，甚至没有任何书面文件可供证明。也就是说，印度公务员制度已经彻底变成了印度政客的附庸，但这一切并没有改变印度本身的行政效率，当政客拿下公务员系统，如臂使指后，印度的行政效率，反而更低了。

叁 选举困境

不少印度公务员在退休后，批判政客缺乏长远意识，并认为这些所谓的部长和总理，并不关心除了选举之外的其他问题。

事实上这话就说得偏颇了，对于印度政客来讲，选举不只是一门生意，更是一门投资。相比于家境优渥，通过考试获取权利的公务员来讲，印度政客的崛起之路，就肮脏得多。很多政客出生于极为艰苦的环境，通过给政党或者某个大佬拉取选票，走街串巷，宣传推广，逐渐步入政坛。

而很多机会，往往伴随着犯罪与屈辱，在印度文学作品中这些内容屡见不鲜。《贫民窟的火》就描述了女性党派成员，为了竞选机会眼睁睁看着自己女儿被杀害。《白老虎》中，来自农村的售票员为了从政成了大佬的娈童，大家表面尊重他，背后都在嘲笑他。

他们从印度村庄开始攀登政治阶梯，见证了一路的血雨腥风，当这么一个见证了底层黑暗的人，一路走到了村长，局长乃至县长的位置，请问他们会友好且善良地对待印度群众吗？

而在得到这些关键岗位后，他们为了能够继续往上爬，就需要进一步参与选举，在印度选举是一项花费巨大的事业。必须用更多钱才能换取入场券，印度邦一级的议会选举通常花费三四千万卢比（人民币335万）乃至八千万卢比（人民币670万）。国会选举开销上亿，折合人民币800多万，在印度，这绝对算是一笔巨款。而这些资金，往往是有代价的。

一名政客，可能在多次失败后，才能赢得选举。而大选一旦获胜，他就必须连本带利捞回来，因为他不敢保证下一次选举，他还在这个岗位上。

为什么印度政客不关注政策的长期性和连续性？答案就在这里，他们自己都没办法确认自己职位的长期性和联系性，哪怕十年后印度GDP超越美国，只要自己不在岗位上，那就一切归零。

所以在印度政治游戏中，就是一个零和博弈。如果自己任期内，做了什么长期性举动，很容易出现前人栽树，后人乘凉的情况。在自己任期不确定的情况下，一些看起来短视的决定，反而是最佳选择。

印度政客往往会在一些地区开工医院，以此获得当地支持，但并不批复剩余资金，以此确保医院不能按时完工，避免成为下一届政府的政绩。

由于下一次胜利不确定，他必须在本任期内尽可能多地赚钱。这意味着他需要用一个任期，捞够三代人的钱。每次选举都会重复这一过程，这就是为什么印度几乎是刨底掘根的腐败，他们连腐败的可持续都做不到。

在阿米尔汗的真相访谈节目中，印度调查局官员就聊到这么一件事，他们去印度地方调查水坝建设情况，结果地方官员先开车带他看一座大坝，再绕一圈让他看同一座大坝，就这么一座大坝从不同角度重复看了四次后，告诉调查官员，你看四座大坝都在这里，直接把调查人员气笑了。最后他们发现，印度政府拨了四座大坝的款，当地只修了一座。

可以说，这种不计算后果的腐败，成了印度治理体系中的巨大顽疾。而这一切的根源，恰恰就是印度选举制度本身。印度这种通过投票选举官员的制度，迫使所有政客借钱参选，而政客在巨大的财政压力下，必须选择捞钱回本，政治变成了一种生意，甚至是创业。

当这种一心只有选举的政客主导公务员系统后，印度公务员就发现了一个神奇的现象，自己部门所有的成绩，都被政客包揽在自己身上，因为这样有利于下次竞选。而一旦出现问题，政客就会为了自保，将责任全部推到负责实际事务的公务员身上，久而久之，情况就恶化了。印度公务员也知道游戏规则了，直接躺平摆烂。

肆 组阁权

在上世纪80年代，印度一些当选议员因为各种原因选择叛逃到其他政党，导致各地政府难以维系。直到1985年，印度通过了第52修正案，并在宪法中加入了第10条款，强制要求各党派议员遵守党派纪律，任何违反党派指示的投票或者退党视为叛逃，一律取消议员资格，至此印度政坛才算消停一会。

但随后，更大的问题出现了，印度是议会内阁制国家，由议会中的多数党组成政府。但在实际操作中，印度绝大多数邦议会选举中，第一大党都无法取得50%以上的多数党席位。这样一来，这些大党就必须与小党联合才能获得组阁权。

这就导致一些政党为了组阁，毫无政治原则，一个共产党可以与宗教党派结盟，一个左派政党可以和右派结盟。这样一来，只要大家筹齐50%的席位，然后就开始组阁捞钱，至于选举中的政治承诺，那都是狗屁。

这种无原则政治以及粗俗动机，使大多数选民对政治或治理不再产生应有的兴趣，所以印度缺乏那种为了政策而投票的选民，因为大家都知道，投谁都一样。

而这种多数党组阁的政治规则，这就意味着，为了能够成功组阁，印度大党派必须与小党派联合，组成联合政府一起执政，根据印度通过了第52修正案，小党派加入或者离开，都是集体性的。这就意味着大党派必须安抚这些小党派，防止他们脱离政府，导致垮台。

这种政治设计极大地增加了小党派的谈判能力，民主理论上应该是大多数的胜利，但在这种操作下，小党派可以利用杠杆获得更大的政治回报，从而使部分群体获利，反而损害了大多数人的利益。

为什么印度贫民窟长期存在，因为贫民窟存在一系列黑社会控制的票仓。黑社会掌控了贫民窟的公共资源，以此要求当地居民，为其支持者投票。而这些黑社会党派哪怕只占有很少的席位，也可以通过这种多数党组阁规则，获取足够的谈判筹码。同时，他们会在政策上要求执政党向其居民倾斜，比如提供更多的福利和更好的基础设施建设。

在这种游戏中，贫民窟与黑社会政党深度捆绑，居民通过支持黑社会政党得到了福利，黑社会政党通过选票，获取了政治权力。这些黑社会政党会帮助贫民窟改善环境，但绝不会让贫民窟消失。这也是为什么印度国大党逐渐溃败的原因，源自城市中产阶级的国大党，是真干不过这些黑社会政党。而这也是莫迪的人民党能够赢得胜利的关键，印度莫迪所领导的人民党，是一种法西斯式的民族主义政党，他比一般的黑社会更残忍。

这一点，在2002年古吉拉特邦骚乱中就有体现，仅仅一个星期，莫迪的支持者在街道上，杀伤了3000多穆斯林，事后没有任何惩罚。这是一般黑社会，所做不到的。

伍 正义迟到就等于正义被否定

看到这里，很多人肯定会为印度行政系统的问题感到震惊，大家一定会问，此刻印度司法系统在做什么，难道在眼睁睁地看着问题发生吗？

事实上相比于腐朽的印度治理体系，印度司法系统的弊病更大。截至2024年数据，印度全国有超过5000万起案件悬而未决，按照目前的速度，印度司法体系需要300多年才能结案。印度约有77%的囚犯正在等待审判，而全球的平均比例是33%。在1100多万未决民事案件中，近四分之一的案件已拖延至少五年，其中大部分涉及土地或其他财产纠纷。

2023年1月，加尔各答高等法院审结了一桩银行清算案，历时长达72年。1952年当地银行宣布破产，债权人要求清算，双方产生纠纷，直到2023年才被正式判决。同年6月，在经历42年的漫长审判后，梅因普里村庄屠杀案的凶手被判终身监禁，此时他已经90多岁了。与他一同犯罪的其他九名嫌疑人，在漫长的审判中相继离世。而案件的大部分受害者，也被这漫长的法律程序给熬死了。

当然，这些案件最终还得到了一个好的结果，印度更多的案件则因为时间过长而无人问津，更要命的是，印度很多铁案，因为审判时间过长，导致证人死亡，记忆模糊，证据丢失，最终不得不将嫌疑人释放。

在全球强奸率的统计中，印度每10万人有2.22起强奸案件，而瑞典、美国、德国每10万人分别有85.59、41.82和15.06起强奸案件。乍一看，是不是印度对于女性而言更安全？但实际上，核心在于印度司法缓慢，导致女性不认为法律途径可以得到正义。而在长期的审判过程中，被害者不得不一次次回忆案件经过，不断搅扰受害者的生活，一些受害者在长期的审判中顶不住压力被迫撤案，另外一些受害者直接选择不报案。

这就导致更多印度男性有恃无恐，因为他们知道，印度法律很难审判他们，而且更多的女性会因此默默承受。

在印度实际的司法操作中，拖延成了一种武器，给予了犯罪分子无限的资源去说服或者推倒证人证言，也给了团伙犯罪篡改窃取证据的机会，甚至一些证据随着时间流逝和机构重组，自动就消失了，那么随之一同消失的也有印度人民所渴望的正义。

民众对于正义的不信任让政客开始使用犯罪攫取利益。2004年印度议会选出540多名当选议员。其中居然有近1/4有犯罪记录，而到了2021年，这个数字直接翻了一倍，近一半的印度议员有犯罪记录，其中不乏绑架、强奸等重罪。

在选举过程中，一些议员甚至会骄傲地将自己犯罪记录公布出来，以此震慑其他竞选者。而当这些议员组阁之后，因为拥有了职位，所以对他们的调查就更加谨慎，大量受害者会在加害者当选后选择撤案，以防自己被报复。

为了应对印度司法系统的拖沓，一些有良知的印度警察发明了假遭遇战，以此作为惩罚犯罪的武器。2019年，一名26岁的兽医在海德拉巴被轮奸，四名犯罪嫌疑人先轮奸了受害者，随后将其闷死，并用毯子裹住尸体，在桥下焚烧。

如此恶劣的犯罪点燃了印度当地民众的怒火，四名犯罪嫌疑人被快速抓捕，特伦甘纳邦首席部长下令成立一个快速法庭，审判被告的指控罪行。但所有人都知道，哪怕是快速法庭，也需要很长时间才能做出判决。

转机出现在当年12月，四名犯罪嫌疑人在拘留期间，被警方押往犯罪现场回忆，在现场两名罪犯抢夺警员手枪，双方发生枪战，四名犯罪嫌疑人全部被击毙。只能说，这就是典型的法外处决。事情曝光后，这些法外处决的警察变成了英雄，数万人走上街头声援他们。

2022年印度最高法院任命的调查委员会在其报告中得出结论，所谓遭遇战都是演的，是警察执行了法外处决，此事被移交给特伦甘纳邦高等法院采取进一步行动。截止到今天，都没有一名警察被处罚。而这样的法外处决，在印度比比皆是。假遭遇战，成了印度法律最后的手段。

这里听起来有些痛快，但实际上，绝大多数的假遭遇战，都是腐败警察用来处决那些印度社会正义人士的手段，只要行政系统点头，司法系统就有无数个方法让那些心怀正义的有识之士消失，也就是说，印度司法系统不但没有遏制印度的腐败和犯罪，反而他们自己就在犯罪。

毕竟在任何司法系统中，法外处决都是极大的犯罪，因其本质上是对司法程序的彻底颠覆。

司法系统的法外处决，源自印度司法系统的缓慢与拖延。而印度司法系统的缓慢与拖沓长期存在，但印度行政体系从未想过改变。知道这套系统运转的公务员，无法下达这种决策。而具备决策权的印度政客，则没有魄力进行这种改革。

这是印度官僚主义的通病，具备专业素养的公务员，没权利决策；具备决策权的政客，不敢决策。大家可以糊弄一下选民，在一些小问题上打补丁，但在真正关于国体的大问题上根本不敢下重注。

人民选择了政客，政客控制了公务员，公务员产生了官僚体系，低效的官僚体系最终伤害了人民，形成了一个闭环。

陆 结尾

一个看似公平，但充满种姓色彩的公务员体系；一群执着于选票，而不惜一切代价的政客；一个普遍执行法外处决的司法系统。这就是印度所谓全球最大民主国家的行政系统的底色。

为什么印度行政系统会有这么多问题？其实答案很简单。印度行政系统源自什么？英国殖民体系。它本身就是为了奴役印度，而非治理印度而设立的。从一开始，整个印度行政系统，包括选拔考试都是有问题的。IAS公务员制度，就是典型案例。

而在独立之后，印度议会通过选举，选出了政客，他们不是政治家，他们是新的殖民者。他们利用英国人遗留的殖民系统，不断从印度攫取利益，然后存到海外的银行。印度俗语就说，在欧洲有一个国家叫瑞士，有很多白人和黑钱。

印度共产主义学者不止一次写道，印度不是一个民主国家，它是一群公务员、政客和资本家所统治的殖民地。1947的独立只不过是让印度，由英国人的殖民地，变成了印度人的殖民地。如果你站在殖民地管理的角度，再去看印度政府，你就会发现，一切不合理的举动都能说通了。

法外处决的司法系统不是问题，毕竟对于殖民地司法系统而言，法外处决本身就是维护压迫制度的必然行为。低效的行政也不是问题，对于殖民地行政系统而言，低效且长久存续，才是第一要义，快速的机构改革反而不利于统治。

所以，当你觉得印度行政系统存在弊病时，那就是你看待它的角度不对，只要你站在一个殖民者的角度去看，印度今天的行政体系，利用6785名IAS核心公务员，牢牢地控制住了一个15亿人的国家，你就可以看清这套系统是多么强大。

英国人走了，但这套系统却遗留了下来。就如同种姓已经被从法律上删除，却依旧留在人们心中一样。

印度统治阶级，利用这套系统，重新构建了新的种姓阶级。只不过这个新系统的婆罗门，比之前更少了。

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