“十四五”期间，我国将以发展保障性租赁住房为重点，进一步完善住房保障体系。目前，各地正积极创新筹建方式，拓宽保障范围，逐步缓解青年职工、引进人才和外来务工人员等新市民的阶段性住房困难，让保障性租赁住房成为大城市新青年奋斗的起点。

2021年7月2日，国务院办公厅发布了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（下称《意见》），史上首次从国家层面明确了我国住房保障体系的顶层设计，为未来我国租赁住房市场发展提供了重要的政策支持。

2021年7月7日国新办举行的政策吹风会上，住房建设部副部长倪虹表示，人才是一个城市的核心竞争力，一个城市，青年人有希望，城市才有未来，青年人有希望，国家才有未来。

国务院新闻办公室于2021年7月7日（星期三）下午4时举行国务院政策例行吹风会，介绍加快发展保障性租赁住房有关情况

“解决青年人、新市民的住房问题是各级政府的职责所在，也是提高竞争力实现可持续发展的必然要求，政府应有内生动力去做这个事。”倪虹说。

北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红表示，本次政府出台的《意见》，在土地、财税、金融、审批等政策方面给予大力支持，将有效推动我国保障性租赁住房行业健康发展，“住房问题是关乎民生福祉的大事，必须加大城市困难群众住房保障工作力度。”

“十四五”期间，发展租赁住房也已被确定为中国房地产领域的重点工作。多位业内专家表示，在高房价的背景下，租赁住房是解决我国大城市住房突出问题的一个有效思路，也将成为化解房地产市场供需结构矛盾等迫切问题的重要抓手，接下来将迎来前所未有的历史发展机遇。

“新市民为城市发展提供了红利，但他们进入城市面临的首要问题是住房。在高房价的背景下，租赁住房是大多数新市民的第一落脚处，而租赁住房又存在很多新老问题，解决租赁住房问题已变得十分迫切。”中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞表示。

近年来，我国政府不断加大对租赁住房市场的培育和发展，尤其从2015年开始，政府的重心逐渐从商品房转向保障房，对租赁市场的扶持力度不断加大，扶持政策频出。

国家统计局、中金公司

2015年1月，住建部率先发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》，提出要用三年的时间基本形成健全的住房租赁市场，同时明确了培育住房租赁机构、支持房地产开发企业租售并举、发展房地产投资信托基金（REITs）等多项支持渠道。

2016年6月，国务院发布纲领性文件《关于加快培育和发展住房出租市场的若干意见》，之后各省纷纷出台文件响应。2017年7月，住建部又进一步明确广州、深圳等12城为首批构建租购并举住房体系试点，并确定北京、上海等13城为首批利用集体建设用地建设住房租赁试点。

2020年的中央经济工作会议上再次强调，高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策，并要求土地供应要向租赁住房建设倾斜，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房等。

在系列政策刺激之下，国内租赁市场短期内获得迅猛发展，也暴露了一些问题。2020年9月，住建部发布《住房租赁条例》，在出租与承租、租赁企业、经纪活动、法律责任等方面提出60多条规范措施，严控长租公寓领域“高进低出”、“租金贷”等现象。

住房建设部相关负责人称，该《住房租赁条例》是我国住房租赁领域首部条例性规范性文件，有助于推动住房租赁市场监管的制度化、常态化，对行业发展意义重大。

2021年7月，国办发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，正是对此前政策的细化及延续。“保障性租赁住房一定是符合条件的、住房困难的人才能住，并且是租的不能卖。守住这两条底线，就能好事办好，让真正有需求的人得到保障，不能变味。”住房建设部部副部长倪虹说。

由此可见，随着时间推进，中央层面对租赁住房的支持政策正在相继出台且相互补充，顶层设计日趋完善。

从全球经验来看，经济越发达的国家和地区，租房的家庭占比就越高，而群众选择租房还是买房，受到城市化水平、房地产政策以及传统观念等多重因素的影响。

例如，统计显示人均GDP与租房家庭占比呈现正相关，瑞士2019年人均GDP达到7.9万美元，其租房家庭占比为58.5%，德国人均GDP4.7万美元，租房家庭占比为52.3，而我国上海、深圳和北京的租赁住房占比，目前均处在20%左右。

同样，在人口稠密的都市圈，租房家庭的比例往往显著高于全国平均水平。2016年，美国全国租房家庭占比约为36.8%，但洛杉矶都市圈的租房比例达到52.3%，纽约、旧金山、圣何塞、奥斯汀、休斯顿等都市圈也都超出40%。

目前，对于我国大城市、特大城市来说，住房供需的结构性矛盾较为突出。

“随着我国城镇化的快速发展，大量的年轻人进入大城市，为城市发展提供了巨大的红利，但市场化租赁住房和政府提供的公租房，依然难以满足需求。”贝壳研究院首席分析师许小乐表示。

第七次全国人口普查显示，2020年我国的流动人口规模达3.76亿人，占总人口的26.6%，而人口净流入的省份多为经济发达地区，大城市具有虹吸效应，其中长、珠三角人才聚集度极高，而这个趋势仍在进一步增强。

“城镇化带来了空间结构的变化。即便人口总量不变，但人口也会在空间上大迁徙，广东、浙江、江苏是人口流入前三的省份，其背后是几大都市圈的兴起。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示。

随着大城市房价不断上涨，社会上的资金和投机者不断涌入，导致社会人群尤其是刚毕业的年轻人购房压力不断加大，社会焦虑情绪加重。在新型城镇化背景下，租赁住房市场的扩容乃是大势所趋，改善租购比例更是未来中国住房市场发展的主旋律之一。

“十四五”期间。北京将针对中低收入的家庭自住需求，大力筹集建设各类租赁型住房

比如，北京“十四五”规划纲要就明确提出，针对中低收入的家庭自住需求，将大力筹集建设各类租赁型住房，提高公共租赁住房备案的家庭保障率，新增供应套数占比不低于40%，新增集体土地租赁住房等保障性租赁住房供地占比，不低于供应总量的15%。

CIC咨询的测算显示，2020年我国国内租赁市场规模达到1.9万亿，预计2024年国内租赁市场规模将达到3.1万亿。

综上可知，既然增加租赁住房供给是发展住房租赁市场最重要的环节，那么多年来为何一直难以破局？

2017年，中央经济工作会议提出“加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住宅制度”，并鼓励私人部门积极参与租赁住房市场建设。截至目前，我国市场上形成的租赁住房运营商，从商业模式出发大体可以分为重资产持有模式、二房东包租运营模式和轻资产管理输出模式三类。

贵州太阳谷人才公寓为青年人才提供舒适的居住环境

其中，参与主体包括独立运营商、房地产开发商、国企央企平台公司、互联网和酒店系公司等等，一度呈现百花齐放的市场格局。但令人遗憾的是，私人部门在租赁住房运营端的商业模式未能跑通，反而在高速发展中暴露了一系列的财务和运营风险，2019年以来运营商暴雷等不良事件频出。

“目前来看，公司方面做的租赁住房更具有长租房性质，但仍然存在由于没有合适的盈利模式，出现了市场垄断导致高租价，以及资本野蛮扩张带来金融风险及公司暴雷等现象。” 中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞表示。

究其原因，一是由于租金回报率低，社会上供给租赁住房的意愿不强。简单来说，租金回报率是指租金同房价的比值，通常被作为衡量一个地区房产是否值得投资的标准，比如2020年芝加哥的租金回报率达到8.3%，为全球最高，而同期北京和上海只有1.7%和1.6%。

由于国内居民收入的涨幅长期落后于房价涨幅，租金回报率显著偏低，房地产开发企业销售商品房和出租住房所获的利润差异巨大，普遍高周转和高杠杆的开发商们，很难对我国租赁市场真正产生兴趣。

国泰君安的报告分析认为，租赁住房的客群主体仍属于“中低收入”人群，实际支付能力较弱，难以支撑运营商配备的一系列“基础设施”（人员、财务资源等），导致即使是二房东包租类型的运营商，也很难获得较好的收益水平，更不用说成本更高的重资产持有模式。

二是住房租赁的企业不够壮大，租赁房源机构持有比例偏低。这种市场现状既增加了出租方和承租方之间的摩擦成本，同时也不利于保护承租人的权益。据不完全统计，我国个人持有的出租房源占全部出租房源的67%，品牌公寓持有房源仅占不到5%。相比之下，发达国家租赁房源中机构持有的比例，普遍在一半以上。

三是老旧社区出租房屋的比例高，基础设施配套较差，影响租房居住体验。例如，北京、上海等一线城市在快速扩张的过程中，出现了职住分离的突出矛盾。对于租房者来说，距离单位近或交通方便，往往是住房的首要考虑的因素之一，而这些地区的出租房源往往建设年代较久，基础设施配套较差，居住体验一般。

再加上整体来看，从事租赁住房的企业土地成本负担较大，是该行业商业逻辑闭环的主要关卡，如果解决不了“贵面粉”的问题，社会资本就无法制造出优质、平价的租赁住房“面包”，而这一现状亟待破题。

针对以上种种，本次国务院办公厅发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》是一个重要的政策分水岭，可以说首次从国家层面明确了我国住房保障体系的顶层设计，未来我国的住房保障体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体。

住房建设部保障司司长曹金彪解释说，在我国住房保障体系中，公租房主要由政府投资建设和发放货币补贴，保障性租赁住房重点是在人口净流入的大城市，主要解决新市民、青年人的阶段性住房困难问题，“政府给政策支持，引导多主体投资、多渠道供给”。

首先来看，《意见》最重要的是提出了多渠道满足土地供应，支持力度空前。

在用地方面，强调以集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设为主，适当利用新供应国有建设用地建设。

同时对闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储等非居住存量房屋、企事业单位依法取得使用权的土地，《意见》允许用于改建或建设成保障性租赁住房，且不补缴土地价款。

其次，《意见》引导多方主体参与，吸引社会资本投入。充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，支持专业化、规模化住房租赁企业建设和运营管理保障性租赁住房，坚持“谁投资、谁所有”的原则，鼓励社会资本积极参与到保障房建设中来。

“本次政策进一步激活各类市场主体参与租赁住房建设运营的积极性，促进专业住房租赁企业更加规范化、规模化发展。”某国有商业银行相关负责人说。

最后，为了吸引社会力量投入，国家支持多路径资金筹措，加强财税和金融补贴。就在2021年6月18日，国务院常务会议已经明确，从10月1日起，住房租赁企业向个人出租住房适用简易计税方法，按照5%征收率减按1.5%缴纳增值税，对企事业单位等向个人、专业化规模化住房租赁企业出租住房，减按4％税率征收房产税。

“这意味着，住房租赁企业向个人出租住房将享受与个体工商户出租住房同样的税收优惠，体现了在税收政策对住房租赁行业的大力支持。”北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红认为。

《意见》明确表示，加大对保障性租赁住房建设运营的信贷支持力度，支持银行业金融机构以市场化方式，向保障性租赁住房自持主体提供长期贷款，在实施房地产信贷管理时予以差别化对待。

“接下来应将这一政策红利落到实处，并在信贷额度、利率等方面采取进一步的差别化措施，鼓励金融机构创新产品和服务，加大对保障房开发与运营的支持。”招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼说。

“‘十四五’期间，我国将以发展保障性租赁住房为重点，进一步完善住房保障体系，增加保障性住房的供给，努力实现全体人民住有所居。”

文/《瞭望》新闻周刊记者

近期，各地陆续公布“十四五”时期住房发展规划，保障性租赁住房正在成为一些城市住房发展的主角之一。

上海提出“十四五”期间建设筹集保障性租赁住房40万套(间)，约占住房供应总量的40%；广州市提出“十四五”期间保障性租赁住房60万套（间），占比超过45%；北京市将利用集体经营性建设用地和非居住存量房屋建设的租赁住房，纳入保障性租赁住房规范管理，集租房项目将极大改善北京租赁市场供需结构；深圳已确定“十四五”期间建设筹集“保障性租赁住房不少于全市住房建设筹集总量的30%，不少于40万套（间）”。

随着城镇化进程的加速，第七次人口普查数据显示，2020年我国流动人口达到3.76亿人，10年间增长了将近70%，租住房屋成为刚需。北京、上海、广州、深圳、杭州等大城市的租房人口占常住人口比例已达到40%以上。同时，在一些城市，青年人及进城务工人员、新就业大学生等新市民面临租房成本高、可选房源少、租赁关系不稳定等住房压力。

▲ 普坤社区是浙江盘活闲置工业厂房，精心打造小户型、低租金且主要服务于当地新产业工人、新就业大学生、新市民家庭等群体的专属蓝领公寓

2021年6月，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称《意见》），明确提出住房保障体系将以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体。这是从国家层面回应百姓对住房保障体系新需求的新定位。

住房和城乡建设部副部长倪虹表示，“‘十四五’期间，我国将以发展保障性租赁住房为重点，进一步完善住房保障体系，增加保障性住房的供给，努力实现全体人民住有所居。”

根据部署，新市民和青年人多、房价偏高或上涨压力较大的大城市，在“十四五”期间，新增保障性租赁住房占新增住房供应总量的比例应力争达到30%以上。住房和城乡建设部要求，2021年10月底前，城市人民政府应确定“十四五”保障性租赁住房建设目标和政策措施，制定年度建设计划，并向社会公布。

降低年轻人住房负担、增强城市吸引力，成为城市发展的重要目标。《瞭望》新闻周刊记者走访上海、深圳和杭州等人口净流入大城市发现，近年来各地大力发展租赁住房，形成的租赁产品供应虽名称有所不同，但已具备保障性租赁住房的雏形。如上海的“公租房”，深圳的人才住房等。相较于之前公租房、廉租房等都属于保障性租赁住房范畴，此次《意见》明确保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金。目前，各地正在推进与之衔接，创新筹建方式，拓宽保障范围，逐步缓解青年职工、引进人才和外来务工人员等新市民的阶段性住房困难，让保障性租赁住房成为大城市新青年奋斗的起点。

各地保障性租赁住房建设的进展如何？进行了哪些有益的探索？还存在哪些待破解的问题？《瞭望》新闻周刊记者在多地进行了采访调研。

作为北京最大的集体土地租赁住房项目，首创繁星还未入市，就已对接了150多家企业，意向客户需求房源超过1000间。项目总建筑面积约40万平方米，估算总投资43.6亿元，预计2022年3月首期入市，可为市场一次性提供超过6500套租赁住房。

面对租赁市场需求井喷，北京、上海、深圳和杭州等人口净流入大城市，通过多渠道筹集房源，有望在“十四五”期间形成保障性租赁住房的供应基础，开启扩大保障性租赁住房供给、优化租赁住房供应结构的新局面。

▲ 位于北京丰台区的南苑乡成寿寺村集体土地租赁房项目，地上规划总建筑规模约2.88万平方米，可提供租赁房源 901套 罗晓光摄

扩大保障性租赁住房供给。从全国看，据住建部门数据，2021年，部分人口净流入的大城市计划新筹集保障性租赁住房93万套。从地方看，上海市房管局住房保障处负责人介绍，与国家层面定义的公租房不同，上海的“公租房”已初具保障性租赁住房的特征。目前，上海拥有约19万套“公租房”，累计保障家庭达72万户，有效缓解了青年职工、引进人才和来沪务工人员等新市民的阶段性住房困难。“从保障人群来看，上海‘公租房’主要是保障公职人员和为城市运行提供基础服务的一线从业人员。形式从‘一套房’到‘一间房’，再到拆套成‘一张床’的宿舍型房源。”

深圳“十三五”期间共建设筹集公租房、安居房、人才房等带有保障性质的房源44.24万套。其中，公共租赁住房约6.9万套，安居型商品房约2万套，人才住房约16万套，其他房源（如宿舍等）约19.34万套。

广州市明确，“十四五”期间计划筹集保障性租赁住房60万套，2021年不少于17万套。

创新筹建方式。为拓展筹建渠道，深圳设置了“六类十五种”筹建方式，除了新供应用地建设外，还设置了配建、盘活存量用地、盘活存量用房、公共设施综合开发、城际合作五类。“十三五”时期，这五类渠道筹集的房源占总量的比重分别为43.2%、15.59%、13.85%、2.48%、4.41%。

上海单列租赁住房用地，截至2020年末共推出租赁住房用地152宗，可供应至少22万套新建租赁住房。同时，近13万套各类聚焦职住平衡、配套完善、交通便捷的转化类租赁住房已形成市场供应。

上海拓宽多个人才安居租赁房源筹集渠道，如盘活市场化租赁住房、闲置宅基地等住房资源，鼓励产业园区、大型企事业单位新建人才公寓，到2025年全市用于人才安居的租赁房源规模达到20万套。

▲ 2020年起，上海开始探索“一张床”供应模式，2021年计划提供1万张床位 (2021年1月28日摄） 丁汀摄

拓宽保障范围。在我国城镇化率继续提升的过程中，还将有大量人口从农村走向城市，加上每年有规模庞大的新就业大学毕业生，这两个群体汇成了庞大的租房需求。

为满足新市民的住房需求，深圳、上海、重庆等地公租房分配不设户籍限制，将制造业工人、大学毕业生以及快递小哥、公交司机、环卫工人等为社会提供基本公共服务的相关行业人员都纳入住房保障范围。

上海市房管局局长王桢说：“在人均使用面积和居住人数符合相关规范的前提下，上海将在合适区域拿出部分公租房拆套后提供合租，加强宿舍型房源筹集等方式，增加‘一间房’，甚至是‘一张床’的租赁供给。”

企查查数据显示，2021年上半年房屋租赁相关企业新增约18万家，同比增长13.2%。与2020年相比，2021年上半年房屋租赁增长量也持续走高。

一方面需求持续走高，另一方面，我国住房租赁收益率低。据测算，在一些大城市出租住房需40年至60年才能收回购房成本。无论是新建还是改建租赁住房，由于投资回收期长，都需要长期、低成本、大量的资金支持，目前融资渠道和制度设计均有待增加供给。

《意见》提出，扩大保障性租赁住房供给，缓解住房租赁市场结构性供给不足，推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。但从多地目前情况来看，投资和建设主体因大城市建设用地紧张、回报率低等原因，供给保障性租赁住房的意愿不高。

记者在调研中发现，在深圳和上海等一线城市，用地紧缺是发展公共租赁住房面临的主要困难。如深圳市建设用地开发利用已接近极限，新增供应建设用地越来越少，存量用地的二次开发利用成为用地供应的主要来源。2020年下半年起，深圳调整土地供应思路，加大居住用地供给，居住用地供应比例也仅仅达到国家要求的最低线25%，尚不足以弥补此前居住用地长期供应不足的历史欠账。

▲ 深圳已确定“十四五”期间建设筹集保障性租赁住房不少于全市住房建设筹集总量的 30%，不少于40万套（间） 毛思倩摄

上海早在2017年即开始单列租赁住房用地，从当年7月底开始出让纯租赁用地，至今已出让150余幅。记者了解到，拿地企业虽均为央企或地方国企，但有的企业认为，在人多地少的超大城市，原来“只租不售”的土地有机会部分转化为商品住房用地。

“如何形成良好的资金回报模式是另一个需要突破的难点。公共租赁住房要实现可持续，需要企业可持续运营。”深圳市人才安居集团副总经理王志楷说。

一些受访基层干部认为，保障性租赁住房建设进入良性循环需要收益支撑。“从公租房的情况看，投资回报周期长、利润率低，租金回报率一般在1%至3%，企业投资积极性不高。”易居研究院智库中心研究总监严跃进说。

记者在调查中还发现，多数村集体对在集体用地上建设租赁住房并不积极，主要原因，一是利益分成复杂，村民以土地入股来获取收益，但由于周边配套完全依赖于区、街镇甚至村集体，“僧多粥少”，获利不高；二是从村民集体利益来看，选择做租赁住房未必比用于商业办公、园区等分红多，甚至还有不少年龄较大的村民宁可等待被征收也不愿意用于租赁。

部分保障性租赁住房建管人士认为，目前各地“产城人”的城市发展思路未适应时代需求及时调整。在一些城市，地方政府对解决大城市住房困难问题仍未形成统一认识，更倾向于建设产业用房、保障产业空间，对保障性租赁住房重视不足。

受访专家指出，发展保障性租赁住房往往需要政府有一定投入，还要给予众多政策支持，单从经济效益来看，可能不如发展房地产有吸引力。在“房住不炒”的大背景之下，房地产长效机制建设正在逐步完善，过度依赖房地产的老路越来越走不通。地方政府应将眼光放长远，以缓解新市民、青年人的住房困难为己任。

不少基层干部建议国家统筹考虑大城市建设成本高、用地紧张的实际，加大对保障性租赁住房的财税补贴和用地政策倾斜力度，各地方加快《意见》配套政策落地；统筹考虑住房保障和经济发展之间的关系，推动住房保障发展目标与用地政策、财政补贴政策支持力度相匹配，研究定价机制，转变“重建轻管”观念，深入推进住房保障高质量发展。

统一认识，确保城市有限的土地和资金资源得到最利于城市发展的优质配置。

基层干部建议，分类或“一城一策”确定用地供应比例、资金支持比例“硬杠杠”，以推动各部门形成统一认识，让保障性租赁住房建设目标计划形成供应。

政企联手，进一步加强保障和规范住房租赁市场。

上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任陈杰建议，在区域规划、土地供应、设计规范、建设标准、运营管理、金融支持、财税补贴等方面出台具体系列配套政策，将租赁住房建设同区域发展紧密融合、引导国资国企积极盘活低效资源，充分发挥住房租赁市场压舱石、稳定器作用。

中国城市经济专家委员会副主任宋丁建议，保障性租赁住房的一些重要指标要逐级考核，确保相关政策目标“刚性”落实到位。

多措并举筹集转化房源。

来自深圳市住房和建设局的数据显示，“十三五”时期，深圳筹建的44.24万套带有保障性质的房源中，主要依靠存量用地。广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，各地宜在加大对纯租赁用地供应的同时，加快采取改建、改造、租赁补贴等多种方式，多渠道筹集房源以弥补历史欠账，尤其应重视在存量中“辗转腾挪”等方式。

浙江工业大学副校长虞晓芬建议，拓宽保障性租赁住房筹集渠道，可通过盘活市场化租赁住房、闲置宅基地等住房资源，鼓励产业园区、大型企事业单位新建人才公寓等方式。地方政府宜规划充分，形成有地出地、有房出房、有钱出钱的保障性租赁住房供应格局。

研究保障性租赁住房价格形成机制。

深圳市住房和建设局住房改革与发展处处长王德响认为，定价是保障性租赁住房发挥长期保障作用的关键点。“要综合考虑承租者的可支付能力和建设运营部门的资金流可持续能力。处理好这个平衡，使保障性租赁住房成为一项长远发展的事业，并形成规范成熟且稳定的体系。”

转变“重建轻管”观念，让承租者更有获得感。

目前，一些地方存在为了完成保障房筹建任务，将一些配套不足的地块用于建设保障房，继而也产生了物业服务、维修服务不到位等问题。基层住建部门干部建议，相关部门加快协调完善配套建设，推动租购同权实现公共服务均等化，让承租者有实实在在的获得感。

（结束）

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