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1月23日上午10时许，美国海军“罗斯福”号航母经由巴士海峡进入南海活动，包括美海军4架P-8A反潜巡逻机、1架EP-3E电子侦察机、1架E-2C舰载预警机、1架C-2A舰载运输机在内，至少7架美军机曾在南海活动。

这是美国新任总统上任以来，中国首次监控到美国军舰进入南海活动。

需要注意的是，此次美国军舰只是在南海公海海域活动，没有进入中国主张的专属经济区或领海范围。

航拍中国南海岛屿。图|新华社

即便在对华最不友好时，美国政府仍在有意识地避免激怒中国。拜登就职不到一周，美国航母再进南海，向中国和周边国家传达了什么信号？

面对特朗普留下的“烫手”南海政策遗产，这届美国政府将如何抉择？

文 | 刘越 英国爱丁堡大学社会与政治学学院

编辑 | 李雪 瞭望智库

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前任的“南海遗产”，有点烫手

在护持西太优势地位与稳定中美关系两大目标之间，特朗普政府将天平大幅移向了前者，采取了一系列措施进行威慑和制衡。

手段之一：军事

从2017年至2020年，包括各类航母打击群在内，美国海军舰只出入西沙和南沙海域以执行其“航行自由”任务一年比一年频繁。美国军舰在中国200海里专属经济区范围内游弋已经成为“常态”，它们有时甚至驶入中国主张主权岛礁的12海里领海范围内发起挑衅。

“南海第一哨”华阳礁守礁战士在站岗瞭望。图|新华社

此外，美国还鼓动英国、澳大利亚等其他域外国家来南海参与“航行自由”行动。在2014年和2016年，中国受奥巴马政府之邀参与了两年一次的由美国主办、多国参与的“环太平洋军事演习”。

然而，在2018年和2020年，特朗普政府却以在南海进行“军事扩张”为由，切断了两国海军重要的交流机会。同时，美国与包括菲律宾在内的其他南海声索国和关注国时常在西太举行军事演习，其中威慑之意让人难以忽视。

手段之二：外交

作为实现“印太战略”的重要一环，特朗普政府主动加强了与东南亚相关国家的外交互动和安全纽带。在其执政的前两年，总统和多位高官集中对东南亚诸国进行访问，有效改善了与越南、印尼、菲律宾、马来西亚、新加坡等国的军事关系。

令人印象最深刻的是2018年时任国防部长马蒂斯访问越南。此时正值中美在南海地区角力升级、中国在岛礁建设方面取得的丰硕成果让美国颇为不安。这一年，他先后两次到访越南，促成美越达成一系列关于双边关系及国际关系的共识，以及处理越战遗留问题的具体合作事项。

美国此举目标明确——采取实质行动修复被战争破坏的两国关系，加强双方在军事和防务领域的信任与合作，共同在南海掣肘中国。

手段之三：经济

在执政后期，特朗普数次制裁参与南海岛礁建设的中国企业和个人。

2020年8月，美国商务部将24家中国企业和数名人员列入被制裁的“实体清单”，理由是他们参与了中国在南海进行的人工岛礁建设活动，加速了南海地区的“军事化”，“侵犯”了其他国家的“主权”和“权利”。随后，美国多次扩大名单。

今年1月14日，也即特朗普任期的最后一周，美国国防部一次性追加了9个企业，使被制裁的中国企业总数达到44个。被制裁的个体主要是组织或参与岛礁建设的国企高管和中国海军官员，他们将受到美国的签证限制。

手段之四：法律

尽管美国尚未批准通过《联合国海洋法公约》，特朗普政府却提高了“依法”解决领土争端的调门。一方面，美国试图用“以陆定海”的习惯国际法原则否认中国以历史为依据的主权主张。美国官员多次质疑“九段线”的效力。另一方面，美国加大了对其他国家向中国发起司法挑战的支持。

2020年7月，时任国务卿蓬佩奥发表了一份最新版的美国在南海问题上的立场声明，以前所未有的强烈语气批判中国在南海推行“强权政治”以谋求建立“海上帝国”。

他还明确表达了美国对2016年“国际仲裁法庭”就中国-菲律宾南海争端案最后裁决的支持，正式否认中国在南海的相关主张。这一表态是继1995年中菲美济礁事件（美国开始关注南海争端）发生后美国在南海主权争议上最大的立场调整。

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遏制，但有意识地避免激怒中国

实际上，如果将其置于美国总体地缘政治目标和国家利益的框架下进行考量，就会发现，特朗普的南海政策仅仅是过去25年来美国对华态度日益强硬趋势的一个具体反映。

随着中国海军“反介入/区域拒止”能力不断上升，美国自觉全球海洋霸权受到威胁。2009年，“无暇号”测量船在南海与中国船只近距离相遇事件，让美国充分意识到，其出入西太平洋海域的行动自由可能受到来自中国的限制。

中国空军对南海岛礁进行巡航。图|新华社

不久，美国便将与其在亚洲海域进行贸易、资源开采和军事部署等活动息息相关的“航行自由”列为它在南海最重要的“国家利益”，逐步把战略重心转移到了西太平洋，矛头直指南海和东海。

更直白地说，对美国而言，如果想继续维持在全球海域无孔不入的存在，“九段线”内的广袤海域“不宜”属于中国。在这种认知之下，美国势必一步步采取行动来否定中国在南海的主权主张。

而特朗普政府所做的，只是将这一长期目标公开化、书面化了：美国在南海问题上历来所持立场的内在逻辑并未改变，只是遵循这个逻辑迈进了一步——“印太战略”只是在沿袭“亚太再平衡战略”内核的基础上，将美国的利益关切范围延伸至印度洋。

蓬佩奥发表声明后不久，美国智库战略与国际问题研究中心（CSIS）举办了一场有重要学者和官员参加的南海问题研讨会。

有菲律宾学者（Richard J. Heydarian）透露，在特朗普执政期间，美国对菲律宾的军事资助翻了一番。与此同时，美国对菲律宾防务承诺更加清晰化，从先前使用“太平洋地区”这样模糊的语汇转变为锁定“南海”这一清晰的范围，对菲军事保护力度也增强至涵盖南海争议地区遭到“第三方”袭击的所有菲方飞机、船只和士兵。

对于菲律宾、越南等相关国家而言，只要美国不执意将其拖入与中国的正面交锋、允许其继续在中美之间进行 “穿梭外交”并从中获益，那么，特朗普式的南海政策在东南亚地区便仍有市场。

不过，美国虽然已经在南海主权争议中实质性地“选边站队”，但是，在外交辞令上仍然十分谨慎，有意识地避免激起中国的“过度反应”。

美国副国务卿史迪威进一步解释了蓬佩奥的声明。他特意强调，美国的政策变化仅限于菲律宾所提事项及“国际仲裁法庭”裁决内容范围；并且重申：美国对南海有争议的领土主权主张仍然“不持立场”。

不难看出，史迪威试图缓和蓬佩奥声明有可能带来的法律争议和政治敌对。

由此可见，即便特朗普政府是迄今在南海问题上对中国最不友好的一届政府、即便美国在与中国的地缘政治竞争中始终奉行现实主义“权利均衡”的逻辑，到目前为止，华盛顿尚未下定决心与北京彻底“摊牌”，两国在南海的对话空间仍然存在。

在南海问题上，拜登政府尚未明确表态，也没有出台具体政策。

1月23日“罗斯福”号航母驶入南海，这一事件发生的时间点比较微妙：

美军是在执行特朗普时期布置的任务、还没来得及调整？

还是拜登新官上任需要“点一把火”以展现姿态？

目前尚无定论。不过，从新政府身处的国内外形势，我们可以做出初步估计。

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要摊牌？还是摆姿态？

一方面，与特朗普上台时相比，拜登面临更为复杂的国内外形势。

此刻，美国新冠肺炎疫情肆虐，上一届政府饱受诟病的防疫政策急需调整，被疫情重创的国内经济也亟待重振。加之，2020年美国总统选举怪象丛生，1月6日特朗普的支持者又暴力冲击国会，一系列事件使得令美国人引以为傲的民主自由遭到广泛质疑。

在国际上，特朗普政府频频“退群”和“毁约”，以“美国第一”为由施行单边主义。美国发起的“贸易战”不仅针对中国，也把日本、韩国等盟友卷入其中。特朗普的一系列操作使包括欧盟在内许多素来与美国同一阵营的国家和组织受到影响。

在这种形势下，拜登当下首要考虑两个问题：

如何防止政治反对派再次采取过激行动，从而保证权力能够和平有效地过渡到新政府手中？

如何重树美国作为自由世界领导者的威望？

在外交领域，拜登大概率会把修复美国与西方盟友和其他伙伴的关系列为重要议题。因此，在执政初期，拜登政府可能会保持“航行自由”这类象征性的军事威慑行为，但不会加深对中国底线的挑战。

1月23日的“罗斯福”号事件可以被理解为拜登政府试图及时向中国和东南亚盟友释放正确信号，防止任何一方误判美国未来在南海可能采取的进一步举措。

具体而言，其意在安抚东南亚国家，表明新政府将和前任一样，把地区盟友及伙伴国在南海的领土和安全利益放在重要位置。同时，它意在对中国展现出“先发制人”的态度，表明美国维持南海军事存在和其西太优势地位的决心不会随政权更迭而减损。

美国印太司令部披露，“罗斯福”号航母打击群于去年12月23日从圣地亚哥出发前往印太地区执行“例行训练”，包括战机作战、海上打击演习、地空协同战术训练等。美军方人士称，此番行动旨在“确保航行自由，稳定伙伴关系，促进海上安全”。

需要注意的是，此次美国军舰只是在南海公海海域活动，没有进入中国主张的专属经济区或领海范围。这表明，美军此番行动仍然以比较小心的试探为主，而非意在挑战中国底线；航母也可被视为美国想和中国谈判的一张“牌”，而不仅仅是军事威慑。

另一方面，我们必须看到，与任何一届总统一样，拜登的南海政策依然需要服务于美国的总体战略目标和它在南海地区的重要利益。

作为三军司令的拜登，在执政伊始通过此次行动，至少可以表明，在南海问题上，美国两党基本上能保持步调一致。

从长期来看，拜登的视线不会离开南海，在西太平洋地区的政策也不会超越 “守成大国遏制新兴国家”的传统思路。

事实上，拜登正是美国重返亚太的高调支持者和“亚太再平衡战略”的积极贡献者。在奥巴马第二任期时，他是副总统，2013年，在阐述美国这一新战略时曾高调宣称“美国已经回来了”，认为应该将更多精力和资源投向亚太。

总而言之，短期内，新政府大概率会把主要任务放在自我修复上，即便有所发声，也不太可能立刻在南海大规模增加投入；放眼长远，美国追求海洋霸权、遏制中国的思路仍在，我们仍须对可能发生的事件保持警惕。

正在海上强国之路上稳步前行的中国，期待富有经验的资深外交家拜登总统做出符合中美关系良性发展、有利于促进两国乃至地区利益的判断。